АЛЬТЕРНАТИВНАЯ СЛУЖБА: ПРАВО ИЛИ НАКАЗАНИЕ?      

26 февраля Правительство внесло в Думу проект федерального закона "Об альтернативной гражданской службе". Тянувшаяся (и тормозившаяся) более двенадцати лет работа стремительно завершается. Практически нет сомнений, что закон будет принят до летних каникул и вступит в силу если не с 1 января, то с 1 июля 2003 года.

Так полагают и на улице, и в Кремле, и в Думе. Так пишут в газетах. Так оно и будет. Но не наверняка.

В том, что ситуация в Думе складывается довольно благоприятно, как раз и заключается весьма серьезная проблема. Да, есть шанс получить на выходе из нижней палаты неплохой  закон. Но только ни в коем случае нельзя перестараться: этот закон не должен быть слишком хорошим. Иначе все вернется в исходные позиции, а то и вовсе кончится провалом.

Автор и многие его коллеги - отнюдь не сторонники альтернативной службы. Мы против призывного рабства, за профессиональную или же добровольческую армию, с появлением которой тема АГС отмирает. Что ж, хочется верить, настанут лучшие времена. Но сегодня, когда принимается закон не об отмене призыва, а об альтернативной службе, гражданские организации отнесутся к этому важному делу, будем надеяться, реалистично.

Законопроект, внесенный Правительством, разработан в Генштабе, и не просто в Генштабе, а в его Главном организационно-мобилизационном управлении, отвечающем за призыв. Готовили его те, кто в силу своих должностных обязанностей не заинтересован в сокращении направляемого в войска контингента. Но представлять законопроект будет все-таки не начальник Генштаба Квашнин, а министр труда и социального развития Александр Починок.

Общественная коалиция "За демократическую альтернативную гражданскую службу", достучавшись до первых лиц Правительства - Валентины Матвиенко и Ильи Клебанова (последний оставался тогда еще в должности вице-премьера), - смогла остановить подготовленный к внесению проект и добиться того, что первоначальный вариант был возвращен на краткосрочную, но серьезную доработку.

На этом этапе было исправлено два концептуальных положения.  Во-первых, Правительство отказалось от исключительно экстерриториального принципа прохождения альтернативной службы (по внесенному варианту, граждане проходят АГС "на территории, где они постоянно проживают, либо за ее пределами" - статья 4); во-вторых,      альтернативно служащие получили   право на продолжение образования "по     очно-заочной (вечерней) или заочной форме обучения" - статья 19.

Правительственный проект далеко не идеален, но, вне всякого сомнения, в первом чтении будет принят именно он. Проект Комитета по обороне (фигурировавший также в наших обзорах под названиями "проект Николаева", "проект генералов") отозван: авторы не рискнули конкурировать с Правительством. Несмотря на обсуждавшуюся ранее, до внесения правительственного проекта, возможность подготовки согласованного рыбаковско-николаевского варианта, “проект генералов” был хуже: заложенное в нем сокращение отсрочек с предоставлением ныне пользующимся освобождением или отсрочками права на военную службу или АГС было бы крайне сложно вычистить ко второму чтению. Оставшиеся проекты Рыбакова и Семенова по отношению к правительственному неконкурентоспособны, хотя оба качественнее и либеральнее. Работать придется с проектом Генштаба. А значит, его нужно будет приводить в человеческий вид.

Перечислим основные пороки "обреченного быть принятым" проекта.

1. Двойной (четырехлетний) срок АГС (статья 5).

2. Прохождение альтернативной службы "в качестве гражданского персонала на предприятиях и в организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований", независимо от желания или согласия гражданина проходить АГС в военных ведомствах (статья 4).

3. В статье 12 устанавливается, что "призывная комиссия оценивает доводы заявителя о том, что его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, на основании:

- выступлений на заседании призывной комиссии гражданина, подавшего заявление о замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой, а также лиц, подтверждающих достоверность доводов заявителя, что его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы;

- анализа документов, представленных гражданином;

- анализа документов, полученных призывной комиссией;

- индивидуальных бесед с гражданином, подавшим заявление о замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой, его родителями (другими законными представителями), представителями организации (преподавателями образовательного учреждения), в которой он работает (работал) и (или) учится (учился), лицами, которые согласны подтвердить достоверность указанных в заявлении причин и обстоятельств, побудивших гражданина ходатайствовать о замене ему военной службы по призыву альтернативной гражданской службы".

Первые три позиции оправданы, коль скоро порядок принятия решения о направлении на АГС не будет чисто заявительным - с этим придется согласиться. Однако последнее основание подразумевает возможность отказа гражданину, исходя из неких непрозрачных, внепроцессуальных сыскных процедур, происходящих загодя, за пределами призывной комиссии, совершаемых неизвестно кем и с кем. Подтвердить либо опровергнуть "достоверность причин и обстоятельств" могут некие "лица", данные о которых, по смыслу проекта, могут и не раскрываться. Таких оперативно-розыскных мероприятий в отношении   претендента на АГС допустить никак нельзя.

4. Возложение организации АГС на "специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти", определяемые Президентом и Правительством (статья 6). Генштабовцы оставляют здесь возможность дележа альтернативнослужащих между гражданскими и военными ведомствами. У семи нянек дитя без глазу - разумнее назначить ответственным одно ведомство, которое координировало бы АГС как на федеральном, так и на региональном уровнях. Дабы исключить попадание на это место Минобороны, необходимо указать, что организация альтернативной службы осуществляется федеральным органом исполнительной власти по труду и социальной защите (и соответствующими территориальными       органами). 

5. Вся организационная модель направления на АГС (глава 2), как она прописана в законопроекте, дискриминационна и громоздка. Сначала гражданин, подавший заявление об АГС, проходит призывную комиссию, которая дает заключение о возможности такой замены военной службы альтернативной в        каждом конкретном случае. Затем     подтвердивший право на АГС гражданин проходит медицинское освидетельствование, по результатам которого может быть признан негодным к военной службе, а, следовательно, не подлежащим и направлению на альтернативную. Чего ради, спрашивается, проходил он тогда первую комиссию? После медицинской комиссии гражданин идет на призывную комиссию повторно, которая теперь уже принимает решение о направлении его на АГС, но не направляет. Решение     исполняется … военным комиссаром, который и направляет граждан на альтернативную службу.

Эта последовательность должна быть сокращена и изменена. Нет никакой необходимости проходить две призывные комиссии. Вопросы о праве на АГС и направлении на "альтернативку" должны решаться одновременно на призывной комиссии и лишь после медицинского освидетельствования. Направлять же гражданина на АГС должен кто угодно, только не военный комиссар. Это может быть территориальный орган по труду и социальному развитию, орган местного самоуправления либо сама призывная комиссия.

6. Немотивированный отказ в праве на АГС (статья 12). Гражданин, по проекту, не вправе знать, чем он не угодил комиссии и что - кроме самого факта отказа - ему обжаловать. Очевидно, что решение должно быть обоснованным и мотивированным.

Имеются в законопроекте и другие недостатки. Так, следует указать, что "иные нормативные правовые акты Российской Федерации в данной области" могут служить правовой основой АГС при условии их соответствия федеральным законам (статья 1). Конечно, это и так следует из Конституции, но обычно оговаривается в добросовестных законах. Ведь под иными нормативными актами подразумеваются в данном случае положение о порядке прохождения АГС, список профессий и должностей, которыми, пусти это дело на самотек, можно перевернуть любой закон на 180 градусов. Неуместно также  утверждение положения об АГС на основе "нормативных указов Президента" (статья 6).Положение должно утверждаться в соответствии с Федеральным законом об АГС, в соотнесении с другими федеральными законами. Почему между законом и положением должны стоять еще некие указы? Что они определяют? Это касается и статей 10, 16.

Непонятно, почему в статье 3 предполагается подача заявления "о желании заменить военную службу по призыву альтернативной гражданской службой", а не о замене военной службы альтернативной.

Непонятно, почему "местом прохождения альтернативной гражданской службы, как правило, не может быть определена организация, где гражданин работал до направления на указанную службу" (статья 4). Если гражданин уже работал санитаром в больнице, что препятствует продолжению его работы там в качестве альтернативщика? Тем более, что примененное здесь выражение "как правило" лишает ограничение какого-либо смысла, кроме коррупционного. 

В законе обязательно должно быть указание на то, что в случае обжалования решения призывной комиссии гражданин не подлежит призыву на военную службу до вступления решения суда в законную силу (статья 15).

Бессмысленным и дискриминационным является запрет альтернативнослужащему "совмещать альтернативную гражданскую службу с работой в иных организациях, а также заниматься другой оплачиваемой деятельностью", "заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также оказывать содействие физическим и юридическим лицам в их предпринимательской деятельности, получать за это вознаграждение и пользоваться льготами", а также "покидать населенный пункт, в котором расположена организация, где они проходят альтернативную гражданскую службу, без согласования с администрацией организации" (статья 21). Авторы проекта руководствовались в данном случае излюбленным тезисом о "равенстве тягот" двух видов служб: коль скоро военнослужащим нельзя, так и альтернативнослужащих не пущать.

И, наконец, срок вступления закона в силу. 1 января 2004 года, указанное в статье 25 проекта, чрезмерно удалено. Но и со дня опубликования закон вступать в силу не должен, так как и положение об АГС, и список профессий и должностей должны не только быть приняты, но и открыто обсуждаться, пройти общественную экспертизу. Если все пройдет гладко и закон будет опубликован до августа с.г., то сроком его вступления в силу можно было бы указать 1 апреля, в крайнем случае - 1 июля 2003 года, о чем уже говорилось.

Внесение в законопроект жизненно важных изменений невозможно без фронтальной общественной поддержки. Вначале, до принятия правительственного варианта в первом чтении, целесообразно сосредоточиться на весьма жесткой, содержательной критике правительственного текста и рекомендовать депутатам поддерживать проекты Рыбакова и Семенова, подчеркивая, что именно законопроект Семенова более других (и уж во всяком случае более правительственного) отвечает общественным чаяниям. На следующем этапе, в апреле, когда субъектами права законодательной инициативы в законопроект будут вноситься поправки, необходимо, через законодательные собрания, членов Совета Федерации, депутатов Думы, избранных по мажоритарным округам, организовать максимально широкое продвижение и дублирование либеральных поправок, отстаивая при этом более радикальные версии, чем те, на прохождение которых можно рассчитывать. Так, чтобы провести трехлетний срок службы, должны быть десятки      поправок о равном сроке, десятки - о сроке 2,5 года. Чтобы прохождение АГС на военных предприятиях осуществлялось только с согласия гражданина, нужны поправки, предлагающие исключить возможность альтернативной службы, связанной с армией. Чтобы смягчить доказательственные требования (в частности, исключить "индивидуальные беседы", то есть сбор компромата на заявителя) необходимо предлагать только заявительную процедуру. 

Беспокоить своих депутатов придется и перед вторым, и перед третьим чтениями. Если итогом думских процедур станет пусть компромиссный, но все же приемлемый закон, потребуются серьезные усилия, чтобы преодолеть происки военного лобби в Совете Федерации, где, в отличие от Думы, нет возможности живого общественного лоббирования и вмешательства в процесс. Об этом еще придется писать в наших обзорах, но именно Совет Федерации (прежде всего, его Комитет по обороне и безопасности) может оказаться труднопреодолимой преградой. Если верхняя палата отклонит закон и дело дойдет до согласительной комиссии, мы упремся, как в стену, в императивные требования военного лобби, которое будет настаивать на возвращении текста к первоначальной редакции, если не на большем его ужесточении. Значит, нельзя допустить отклонения закона Советом Федерации (если, конечно, закон, выйдя из Думы, будет относительно нормальным).      

И, наконец, последняя, президентская инстанция, где Генштаб, если ему не удастся отыграться ранее, будет иметь более выигрышные позиции. Стоит задуматься, как прокричать настолько громко, чтобы быть услышанными в Кремле: это дело июня - июля (при   наилучшем раскладе, конечно, т.е. если нам удастся миновать Сциллу Думы и Харибду Совета Федерации).

Особенность нынешней ситуации в том, что, начиная с апреля, не будет оставаться времени на раскачку. Когда сегодня общественные активисты приносят в Думу поправки к проекту ГПК, принятому в первом чтении почти год назад, при завершившемся полгода назад сроке представления поправок, это свидетельствует об излишней задумчивости. В данном случае хотелось бы этого      избежать. 

Итог этой работы будет оценкой не Парламенту и не Президенту, а нам. Во всяком случае, станет ясно, чего стоят речи о гражданском обществе. 

Сведения об авторе: Лев ЛЕВИНСОН – эксперт Института прав человека

Следующая статья >>>